区域制度创新，为区域增长提供了最有力支撑

文｜谢伟［广州南沙开发区（自贸区南沙新区）党工委副书记］

习近平总书记指出，创新是引领发展的第一动力，抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来。在强国建设、民族复兴的新征程上，加快实施创新驱动发展战略，是党的二十大对全面建设社会主义现代化国家的明确指引。2024年广东省高质量发展大会提出，高质量发展是广东实现现代化的根本出路，高质量发展本质上是创新驱动发展。

30年来，广州南沙从一片寂寂无闻的滩涂蕉林，到国家级新区、自贸试验区、粤港澳全面合作示范区，以及加快打造成为立足湾区、协同港澳、面向世界的重大战略性平台，2021年GDP首次突破2000亿元，近10年年均增速近10%，成为湾区发展新引擎。南沙的生动实践证明，创新，特别是区域制度创新，提供了最有力的支撑。

制度创新是区域增长的重要引擎

创新理论大师熊彼特在《经济发展理论》中开创性地论述了创新在经济发展中的核心作用。如果说，以研发投入、研究人员和SCI论文数、专利数等为核心指标的科技创新是解释经济增长更为直接的要素，那么以政策、规制为核心表现形式的制度创新则是更为隐形的间接变量。

（一）制度引导创新要素配置

大量研究和实践已经证明，产业补贴、政府采购、税收优惠等政策激励，能够有效引导资源要素向区域和产业流动集中。近10年来，国家对新能源汽车产业的持续投入支持与强势政策引领，是中国新能源汽车产业从“跟跑”到“领跑”，产销量连续7年位居全球第一的制胜密码。政策支持一方面能够缓解企业在创新初期的资金和风险压力，从企业内部推动创新；另一方面能够形成积极的社会导向，引导资金和人才向产业流动，影响市场需求和产业竞争格局，从外部拉动创新。

（二） 制度影响产业结构转型

产业结构转变是理解发展中国家与发达国家经济发展区别的核心变量。投入要素从低生产率水平部门向高生产率水平的部门流动，提高社会生产率水平，由此带来“结构红利”，是产业结构转变促进经济增长的本质逻辑。创新驱动发展，关键就在于通过创新带动产业结构转型升级，改变我国在全球价值链中的低端分工地位，打造具有自主知识产权和科技含金量的优势高端产业。近年来，中央和各地政府陆续出台多项政策着力推动高质量发展，引导区域产业结构转型升级，不断深化供给侧结构性改革，为经济增长提供了强大动能。

（三）制度构建创新生长环境

创新环境是评价区域或国家创新指数的重要考量。近年来，南沙加快营造国际化一流营商环境，在制度创新的强力牵引下科技创新实力显著提升。2023年南沙区R&D经费投入总量超122亿元，R&D投入强度为5.46%。近三年，南沙科技型中小企业入库年均增长106%。技术创新和制度创新的“双轮驱动”为南沙经济社会发展注入强大动力，多项经济指标保持快速增长，成为大湾区发展的新引擎。

制度创新是区域治理现代化的重要抓手

党的二十大报告明确提出到2035年我国发展的总体目标，其中包括基本实现国家治理体系和治理能力现代化。提高区域制度创新能力，也应当以推进区域治理体系和治理能力为目标，推动有利于创新的制度变革，最大程度激发市场和社会主体的活力，引导资源向有利于创新的领域集聚。

（一）理顺创新决策和统筹协调的体制机制

制度创新意味着对传统规则的突破和改变，首先应当完善区域治理体系架构，理顺创新决策和统筹协调的体制机制。一是在决策层面，不断建立完善以各级深改委为核心，统筹协调区域层面重大改革事项与任务的体制机制与决策流程，确保领导有力，决策高效。二是在执行层面，优化各项具体领域改革的统筹协调机构设置和机制设计。如可设立单独部门专职负责深改工作的决策支撑和统筹推进，以统一的改革逻辑和工作机制，有序推进区域内各项改革。三是创新治理体系架构和参与机制，确保多元主体有效参与区域治理的决策、执行与监督。特别是大湾区内城市，要创新治理机构和参与路径，为港澳人士参与共建共治提供更多便利。例如，南沙在2021年成立粤港合作咨询委员会，目前共聘任39名香港和内地专业人士为咨询委员，推动30个香港工商界专业机构加入联动，共同推动商贸、金融、科技等领域深化合作。

（二）强化顶层设计和系统改革的谋划能力

区域创新是一项庞大的系统工程，涉及“五位一体”各项领域，必须强化区域治理主体的系统改革和顶层设计规划能力。一是深刻理解国家战略，精准把握区域定位。在“双循环”大环境和高质量发展新格局下，国家在多地设立自贸试验区、先行示范区等一系列高水平对外开放平台，各地必须准确把握区域创新发展的核心目标和主要任务。二是统筹把握资源底数，系统谋划改革全局。在拉动助力传统产业转型升级同时，发展壮大战略性新兴产业，强基固本。另外，既要对未来产业布局适当加大投入，也要尊重区域发展创新的客观规律，不盲目扩大改革创新成本，牺牲区域发展长期利益换取短期收益。三是强化改革协同，实现集成创新。要加强对不同领域改革创新的协同和系统集成，多管齐下共同发力，如统筹运用产业政策和税收政策，开放政策和监管政策，人才政策和公共服务政策等，实现要素引导和产业拉动。

（三）提高平台搭建和产业引导的组织能力

在古典经济学理论中，政府只需扮演好“守夜人”的角色，其他全部交给市场完成。今天，全球经济面临多重下行风险，越来越多地要求政府“置身事内”，更好发挥组织力和引导力，助力产业发展和经济增长。一是搭建平台，对接资源。建设中国企业“走出去”综合服务基地，为大湾区企业对接国际和香港专业服务搭建线上线下一体化平台。二是集中资源，引导投入。定向针对特定产业、领域、人群，引导资源汇聚集中并加以投入，推动创新链产业链资金链人才链“四链”深度融合，如南沙出资设立了南沙新区科技创新母基金，引导社会资本投入创新创业领域。三是整合力量，吸引资源。重点针对产业链缺失、薄弱等问题，通过建设各类产业园区、科技成果转化中心、高新技术研发中心等，强链补链，形成集聚优势。近年来，南沙建成约1.97平方公里的集成电路产业园，实现国内首个宽禁带半导体全产业链布局，吸引各方联合出资21亿元设立了广东省半导体与集成电路风险子基金，展现了强大的资源吸引能力。

（四）构建开放创新和包容试错环境的发展格局

全球化时代，国际贸易和对外直接投资大大加快了知识跨国传播的速度，提升了后发国家的创新能力。而对区域的能动性较国家而言更为灵活。如苏州和东莞等地都通过积极吸引外资发展计算机和外围设备制造业，弥补了本地资源的先天弱项，大幅提升了区域创新能力。创新意味着对传统规则的突破，对未知领域的探索，意味着更大的风险。因此更加需要营造包容创新、鼓励容错的环境氛围，提振干事创业“精气神”。要构建容错机制，完善激励保障；同时加快完善与创新事项相匹配的规章制度，为制度创新的先行探索和落地实施架桥铺路。

提高干部创新思维和创新能力

毛泽东同志指出，政治路线确定之后，干部就是决定性因素。提高区域治理能力，以制度创新撬动区域创新，打造大湾区发展新引擎的关键，就是干部自身。

（一）学思践悟，提升认知

哲学家帕斯卡尔说，“人是一根能思想的苇草”。提升创新能力，本质在于提升思维和认知，持续学习。一是学习掌握党和国家方针政策，理解宏观环境，提高对战略的领悟能力和趋势的研判能力；二是学习前沿动态和先进经验，推出更多首创性差异化改革品牌；三是学习理论和专业知识，不断加深对工作的本质性、规律性认识，以科学态度想事谋事，用创新思维善作善为。

（二）持续发力，保持韧性

创新没有成法，是一个“无”中生“有”、从“0”到“1”的过程。没有持续的投入和积累，就不会有关键时刻的灵光一现，不会有量变到质变的奇迹出现。过去我国众多自贸试验区、先行示范区所取得的改革创新实践成效，都并非一朝一夕、一蹴而就的短期成果。南沙近年来的改革创新也清晰地经历了从量变到质变的过程，直到“十三五”时期，改革创新对高质量发展的驱动成效才开始逐渐显现，实践充分证明了久久为功的重要性，需要每个干部坚定不移地保持“创新韧性”，才能推动量变实现质变。

（三）协同合作，整合资源

区域治理体系是个庞大的组织系统，每个部门和个人都承担了一定的专业化分工，但组织目标的实现必然依赖于整体的合力。在工作实践中，一方面要形成鼓励协同合作的组织文化氛围，大力提升跨部门、跨领域的交流协同能力，顶着压力，牵引合力，压实责任，各施所长。另一方面要善于整合和借助社会的专业力量、智慧力量，尤其是在数字经济、金融开放、生物医疗等重点前沿领域，用好用足专业人才和智库资源，协调各方做好可行分析、风险预判、方案策划等决策支持和技术支撑，为先行先试探索做好理论和实践层面的双重准备。

【本文责编】张蓓蕾

【文章来源】《南方》杂志2024年第13期

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